中国的下一代产业政策如何重塑城市经济

北京的战略已从一组明确界定的战略性行业，扩大到一项覆盖整个经济的计划。其后果既关乎产业，也同样关乎城市与区域。

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执行摘要

荣鼎集团受美国商会委托撰写的一份评估报告——《中国下一代产业政策》——得出结论：中国的产业战略正在进入一个新阶段，而非在国内和国际压力下退缩。报告指出了两个决定性转变。- 范围。 产业政策正变得系统化且无处不在，延伸至生产的各个层面：上游投入品和工业设备、下游应用和服务以及前沿技术。报告将此描述为从有针对性的部门干预转向“包罗万象的产业政策”。

• 全球影响。 国内政策动态正在加速中国的贸易主导地位，加深外国对中国供应链的依赖，并支持中国企业在海外市场迅速扩张。北京还在部署政策工具，旨在巩固其在全球价值链中的地位，并反制外国的多元化努力。
• 制约因素。 这一扩张发生在增长放缓、内需疲软、财政压力上升以及资本配置效率下降的更为艰难的宏观经济环境中。当局非但没有收缩，反而重新集中了控制权，涉及财政支出、银行贷款，资本市场和国家投资基金。
• 结果不均。 荣鼎集团早前对《中国制造2025》的评估发现，在减少进口依赖、在国内市场取代外国企业，以及在新能源汽车和信息与通信设备领域建立竞争地位方面取得了实质性进展，但在高端半导体、先进航空航天和生物医药领域仍存在显著差距。
• 城市视角。 报告所述的政策组合在实践中是一种大都市政策组合。它决定了哪些城市能在升级后的供应链中获取价值、地方政府如何为投资融资、哪里需要能源和物流能力，以及各地区如何争夺人才、资本和产业租户。---

引言

产业政策通常被作为贸易政策、技术政策或国家安全政策来分析。它也是——而且日益成为——城市政策。生产地点、供应商网络的密度、研究机构的可获得性以及市政府的财政能力，决定了国家产业战略是转化为地方经济多元化，还是转化为搁浅产能。

荣鼎集团这份附有美国商会序言的报告，详细记述了自2015年那份为《中国制造2025》提供依据的规划文件以来，北京的做法如何演变。其发现的意义不止于董事会。它们描述了一系列干预措施，这些措施至少在未来十年内将塑造工业用地、港口和铁路吞吐量、电力需求、技能项目以及市级政府的资产负债表。

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城市背景中国的产业运动始终带有空间印记。美国商会于2015年底翻译并传播的《中国制造2025》设定了本土化目标，而这些目标与现有沿海制造业集群相对应。随后，墨卡托中国研究中心（MERICS）在2016年、中国欧盟商会于2017年以及美国商会于2017年所作的评估均一致警告称，先进制造业中获得国家支持的产能将重塑德国、日本和韩国等工业经济体的竞争环境。那一时期MERICS的热力图被广泛引用，用以说明这种风险敞口将有多么集中。当前阶段强化了空间逻辑。此前的政策聚焦于一份明确界定的战略性新兴产业清单，而该报告描述称，如今干预已同时触及成熟行业、基础供应链节点和前沿技术。在关键矿产、晶圆和磁材等上游环节，中国已占据主导地位，政策制定者正寻求将这一优势扩展至更广泛的工业产品。在面临产能过剩和严重价格压力的成熟产业中，报告发现政府持续提供支持，并施压企业升级生产技术以获取份额并降低成本，而非削减产能。地理上的后果是，价值获取越来越取决于一个都市区在生产链中所处的位置，而不仅仅是其生产规模。上游节点、设备制造、应用软件、数据处理和药物开发在利润率、技能需求和基础设施要求方面占据截然不同的位置。处于该链条较高价值环节的城市可能会受益于政策顺风；而那些集中于商品化组装环节的城市则面临持续的利润率压缩。

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主分析

从部门定向到全系统干预报告的核心发现是量化的广度：产业政策如今几乎触及经济中的每一个主要部门及其底层的供应链。这标志着与过去十年以零散部门清单为特征的做法分道扬镳。此前几轮中相对被忽视的服务业正获得更多关注，在软件、数据处理和药物研发方面取得明显进展。人工智能、量子技术和未来能源系统等前沿领域不仅被视为研发优先事项，也被视为商业化目标，并通过能够大规模创造早期需求的公共采购和国有企业获得支持。对城市经济而言，这一需求创造环节是更具深远影响的变化。当公共采购方和国有企业成为新产品的首批客户时，早期采用的地理分布便既由商业因素决定，也由行政因素决定。公共部门需求集中的城市会成为事实上的试验市场，这反过来又影响供应商、工程师和支持性服务在何处集聚。

在财政条件趋紧的情况下完善策略扩张正在约束条件下展开。报告指出，增长放缓、内需疲软、财政压力上升以及资本配置效率下降。应对方式一直是整合而非收缩：更紧密地协调财政支出、银行信贷、资本市场和国有投资基金；整合政府引导基金，使其更紧密地与国家目标保持一致；通过定向再贷款工具和监管指导引导贷款；以及清理浪费或重复的税收和财政补贴，尤其是在地方层面。对市级政府而言，这是一个重大转变。地方激励方案、土地折扣和配套补贴一直是城市招商引资的标准工具。金融资源更集中化的配置压缩了地方自主竞争的空间，同时也提升了那些能够证明自身与国家优先事项保持一致、拥有可信研究能力和可靠基础设施的城市的溢价。

账本的成本一侧报告对风险直言不讳。将产业政策扩大到越来越广泛的行业领域，可能会削弱其有效性，而国家对金融市场更大的影响力则可能进一步降低资源配置效率。承压的迹象已经显现：企业盈利能力下降、私人投资走弱，以及关键行业的研发增长放缓。报告认为，随着时间推移，这些动态在带来短期产业收益的同时，也可能拖累生产率和长期增长潜力。提振消费的努力仍然有限，使潜在需求疲软在很大程度上仍未得到解决。

全球影响的新阶段报告描述了过去三年对外影响的加速。持续的政策支持与疲软的国内需求相结合，推动中国制造业贸易顺差迅速扩大；自2019年以来，该顺差已大致翻倍，达到约2万亿美元，既反映出出口增长，也反映出进口替代的成功。许多观察人士将其描述为第二次中国冲击。对其他地区的工业区域而言，实际问题不在于是否会发生调整，而在于地方经济能以多快速度在重构后的供应链中重新定位。

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大都市影响

城市经济体。 报告的叙述意味着，在承载更高价值供应链环节的大都市区与依赖商品化生产的都市区之间，分化正在扩大。以装备、软件、先进材料或药物研发为支柱的地区，比依赖组装产量的地区更有能力吸收政策驱动的需求。基础设施。 前沿制造业、数据处理和未来能源系统的产能扩张，对电网、工业供水、物流通道和港口吞吐量都有影响。基础设施现代化成为参与国家工业计划的前提条件，而不是一个独立的投资类别。

交通运输与货运。 进口替代和出口扩张改变了通过大都市门户流动的货运构成。与大宗商品货流相比，高价值、低运量货物对铁路、机场货运和城市货运管理提出了不同要求。

住房与商业开发。 选定走廊的工业扩张影响当地劳动力需求，进而影响住宅市场；与此同时，地方补贴的整合和财政收紧制约了开发预算，而这些预算历来为较小城市的商业和工业房地产提供资金。技术采用。 报告对公共采购和国有企业需求的强调表明，政府和国有实体仍将是人工智能、工业软件和自动化的决定性早期采用者。这种采用路径不同于市场主导的扩散，并会影响哪些技术生态能够规模化。

公共服务与包容。 技能供给、技术教育和数字公共服务，成为产业升级能否转化为广泛劳动力市场收益、还是仅转化为范围更小的高技能飞地的关键。

可持续性。 在价格压力下继续支持成熟产业，而非削减产能，会直接影响工业地区的能源需求和排放强度，并因此影响城市碳承诺的可信度。竞争力与投资。 对于与中国供应链竞争的经济体而言，该报告的发现将产业政策界定为区域竞争力问题，而不仅仅是国家贸易姿态问题。外商直接投资决策、供应商多元化战略以及公共共同投资计划都处于这一框架之内。

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战略洞察

该报告的证据为城市和区域决策者指出了若干优先事项。- 围绕产业链位置规划，而不是围绕行业标签规划。 大都市战略若明确自身在生产链中的角色——从材料到设备再到服务——会比建立在行业品牌塑造之上的战略更持久。

• 把基础设施当作产业政策。 电网容量、数字连接、物流和工业用水，是参与先进制造业计划的硬约束。
• 重新平衡地方激励。 随着国家政府集中财政分配，城市竞争力更多取决于制度质量、研究能力和审批效率，而不是补贴力度。
• 投资于应用，而不仅是发明。 需求侧工具，包括公共采购和标准，决定着城市人工智能和数字孪生等技术从试点走向常规应用的速度。
• 预判调整成本。 在进口替代降低外国供应商份额的地方， 当进口替代降低外国供应商份额时，

受影响的地区需要涵盖技能、土地再利用和商业支持的转型战略。

• 构建多元化选项。 报告指出，北京正在部署工具以阻止外国多元化。对进口地区而言，供应商集中风险如今既是企业层面的问题，也是城市韧性问题。
• 协调气候与产业战略。 能源密集型行业的产能扩张会使城市排放轨迹更加复杂；将产业规划与气候规划相结合，可降低政策信号相互矛盾的风险。
• 加强区域合作。 在技能、土地和基础设施方面跨越市界协调的大都市区，比碎片化的地区更有能力承载一体化供应链。---

未来展望

报告中的预测及其所记录的动态，表明未来五到十五年可能出现若干发展路径。

人工智能与前沿技术。 北京愿意通过政府采购和国有企业采用来资助前沿技术的商业化，这是一种结构性变化。未来十年，其他大都市区面临的竞争问题可能从研究能力转向公共服务、出行系统、工业自动化和城市运营中的部署速度。

供应链重构。 预计进口替代和出口扩张将持续。进口经济体的多元化努力能否在十年期内对供应商集中度产生实质性变化仍不确定，且可能因行业而异。中国工业地理格局。 引导基金的持续整合以及地方财政补贴管控的收紧，可能减少能够维持大规模激励计划的城市数量，使先进产能集中于数量更少、联通性更好的都市圈地区。

住房与市政财政。 国内需求疲软和地方财政受限，限制了可用于对冲产业调整的财政空间，这会影响基础设施维护、公共服务质量和城市再开发能力。

能源转型。 报告将前沿能源系统与产业战略联系起来。发电、储能和电网容量方面的投资很可能被视为产业基础设施，这对都市能源转型的融资方式具有影响。治理创新。 对信贷、投资基金和补贴的集中协调，标志着对数十年自由化路径的偏离。其对生产率以及城市投资决策质量的长期影响，将成为未来十年评估中的核心主题。

都市竞争力。 对中国以外的城市而言，现实前景是：可贸易制造业持续面临竞争压力，供应链韧性被赋予更高价值，政策日益关注大都市地区的工业基础，而不仅仅是服务业。

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结论荣鼎集团的评估描述了一场由国家主导的产业行动：它已实现许多核心目标，但在一些技术门槛最高的领域仍未达标。其下一阶段比上一阶段覆盖更广、协调更好、资金也更充裕，而且是在增长放缓、公共财政受限的条件下推进的。

对都市区领导人而言，影响具体而实在。产业政策如今决定着投资流向何处、哪些基础设施承压、市政预算如何受限，以及各地区如何竞争。那些理解自身在不断变化的供应链中所处位置，并据此协调基础设施、技能和土地用途的城市，将更有能力把国家战略转化为持久的本地经济发展。这种调整的窗口期并非无限。1. 中国的产业政策已从针对特定行业的干预转向覆盖整个经济的计划，涵盖上游投入品、工业设备、下游应用、服务和前沿技术。

• 报告将其描述为“包罗万象的产业政策”，并受到公共采购和国有企业对新技术商业化需求的支撑。
• 制造业贸易顺差自2019年以来大约翻了一番，达到约2万亿美元，既反映了出口增长，也反映了成功的进口替代。
• 扩张是在财政约束下发生的：增长正在放缓，国内需求疲软，金融资源的配置正在重新集中和整合。
• 根据荣鼎集团早前对《中国制造2025》的评估，高端半导体、先进航空航天和生物医药领域仍然存在持续差距。
• 面临产能过剩的成熟产业继续获得支持并承受升级压力，而不是削减产能，并会对能源需求和排放产生影响。
• 城市维度具有决定性：集群位置、基础设施能力、技能供给和市级财政健康状况决定了国家战略如何转化为地方成果。
• 对于相互竞争的大都市区而言，供应链集中度如今是一个韧性议题，应纳入城市和区域规划，而不仅仅是贸易政策。---

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来源- 荣鼎集团，《中国的下一代产业政策》（受美国商会委托）：https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy

• 美国商会与荣鼎集团，《中国制造2025》成功了吗？（2025年5月）：https://www.uschamber.com/international/report-was-made-in-china-2025-successful
• MERICS，《中国制造2025》热力图（2016年）、中国欧盟商会（2017年）和美国商会（2017年）的评估，如上述荣鼎集团报告所引用和讨论。