Cómo la política industrial de nueva generación de China está reconfigurando las economías urbanas

La estrategia de Pekín se ha ampliado desde un conjunto definido de sectores estratégicos hacia un programa para toda la economía. Sus consecuencias son tanto urbanas y regionales como industriales.

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Resumen ejecutivo

Una evaluación de Rhodium Group encargada por la Cámara de Comercio de Estados Unidos, La política industrial de nueva generación de China, concluye que la estrategia industrial de China está entrando en una nueva fase en lugar de retroceder bajo la presión interna e internacional. El informe identifica dos cambios definitorios.- Alcance. La política industrial se está volviendo sistémica y generalizada, extendiéndose por todas las capas de la producción: insumos de aguas arriba y equipos industriales, aplicaciones y servicios de aguas abajo, y tecnologías de frontera. El informe caracteriza esto como un cambio de la intervención sectorial selectiva hacia una "política industrial de todo".

• Alcance global. Las dinámicas de la política interna están acelerando el dominio comercial de China, profundizando la dependencia extranjera de las cadenas de suministro chinas y apoyando la rápida expansión de las empresas chinas en los mercados extranjeros. Pekín también está desplegando herramientas de política destinadas a afianzar su posición en las cadenas de valor globales y a contrarrestar los esfuerzos de diversificación extranjeros.
• Restricciones. Esta expansión está ocurriendo en un entorno macroeconómico más difícil, con un crecimiento más lento, una demanda interna débil, una presión fiscal creciente y una eficiencia decreciente en la asignación de capital. En lugar de reducir su alcance, las autoridades han recentralizado el control sobre el gasto fiscal, los préstamos bancarios,mercados de capitales y fondos estatales de inversión.
• Resultados desiguales. Una evaluación anterior de Rhodium de Made in China 2025 encontró avances sustanciales en la reducción de dependencias de importación, el desplazamiento de empresas extranjeras en el mercado interno y la construcción de posiciones competitivas en vehículos de nueva energía y equipos de información y comunicaciones, mientras persisten brechas significativas en semiconductores de alta gama, aeroespacial avanzado y biomedicina.
• Lectura urbana. La combinación de políticas descrita en el informe es, en la práctica, una combinación de políticas metropolitanas. Determina qué ciudades capturan valor en cadenas de suministro mejoradas, cómo financian inversión los gobiernos locales, dónde se requiere capacidad energética y logística, y cómo compiten las regiones por talento, capital e inquilinos industriales.---

Introducción

La política industrial suele analizarse como política comercial, política tecnológica o política de seguridad nacional. También es, y cada vez más, política urbana. La ubicación de la producción, la densidad de las redes de proveedores, la disponibilidad de instituciones de investigación y la capacidad fiscal de los gobiernos municipales determinan si una estrategia industrial nacional se traduce en diversificación económica local o en capacidad varada.

El informe de Rhodium Group, publicado con un prólogo de la Cámara de Comercio de Estados Unidos, ofrece un relato detallado de cómo ha evolucionado el enfoque de Pekín desde el documento de planificación de 2015 que sirvió de base para Made in China 2025. Sus conclusiones son relevantes más allá de la sala de juntas. Describen un conjunto de intervenciones que moldearán el uso del suelo industrial, el volumen de tráfico portuario y ferroviario, la demanda de electricidad, los programas de capacitación y los balances municipales durante al menos la próxima década.

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Contexto urbanoLas campañas industriales de China siempre han tenido una huella espacial. Made in China 2025, tal como fue traducido y difundido por la Cámara de Comercio de Estados Unidos a finales de 2015, fijó objetivos de localización que se correspondían con los clústeres manufactureros costeros existentes. Evaluaciones posteriores de MERICS en 2016, de la Cámara de Comercio de la Unión Europea en China en 2017 y de la Cámara de Comercio de Estados Unidos en 2017 advirtieron de manera consistente que la capacidad respaldada por el Estado en manufactura avanzada reconfiguraría las condiciones competitivas para economías industriales como Alemania, Japón y Corea del Sur. El mapa de calor de MERICS de ese período se convirtió en una ilustración ampliamente citada de lo concentrada que sería esa exposición.La fase actual intensifica la lógica espacial. Mientras que la política anterior se centraba en una lista definida de industrias emergentes estratégicas, el informe describe que la intervención ahora alcanza simultáneamente sectores maduros, nodos fundamentales de la cadena de suministro y tecnologías de frontera. En segmentos upstream como los minerales críticos, las obleas y los imanes, China ya ocupa posiciones dominantes, y los responsables de políticas buscan extender esa posición a una gama más amplia de productos industriales. En industrias maduras que enfrentan sobrecapacidad y una severa presión de precios, el informe encuentra apoyo continuo y presión sobre las empresas para que actualicen su tecnología de producción a fin de ganar cuota y reducir costos, en lugar de recortar capacidad.La consecuencia geográfica es que la captura de valor depende cada vez más de dónde se sitúa una región metropolitana dentro de una cadena de producción, y no simplemente de cuánto produce. Los nodos aguas arriba, la fabricación de equipos, el software aplicado, el procesamiento de datos y el desarrollo de fármacos ocupan posiciones muy distintas en términos de márgenes, demanda de capacidades y requisitos de infraestructura. Las ciudades situadas en los segmentos de mayor valor de la cadena probablemente se beneficien de vientos de cola de las políticas; aquellas concentradas en el ensamblaje comoditizado se enfrentan a una continua compresión de márgenes.

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Análisis principal

De la focalización sectorial a la intervención en todo el sistemaEl hallazgo central del informe es la amplitud cuantitativa: la política industrial ahora toca casi todos los sectores principales de la economía y las cadenas de suministro que los sustentan. Esto marca un cambio respecto de las listas discretas de sectores que caracterizaron la década anterior. Los servicios, relativamente desatendidos en rondas anteriores, están recibiendo más atención, con avances visibles en software, procesamiento de datos y desarrollo de fármacos. Los ámbitos de frontera, como la inteligencia artificial, las tecnologías cuánticas y los futuros sistemas energéticos, se tratan no solo como prioridades de investigación y desarrollo, sino como objetivos de comercialización, respaldados mediante la contratación pública y las empresas estatales que generan demanda temprana a escala.Ese componente de creación de demanda es el cambio más trascendental para las economías urbanas. Cuando los compradores públicos y las empresas estatales se convierten en los primeros clientes de nuevos productos, la geografía de la adopción temprana se determina tanto administrativa como comercialmente. Las ciudades con demanda concentrada del sector público se convierten de facto en mercados de prueba, lo que a su vez influye en dónde se concentran los proveedores, los ingenieros y los servicios de apoyo.

Refinando el manual de estrategias bajo condiciones fiscales más restrictivasLa expansión se está produciendo bajo restricciones. El informe señala una desaceleración del crecimiento, una demanda interna débil, una creciente presión fiscal y una disminución de la eficiencia en la asignación de capital. La respuesta ha sido consolidación en lugar de recorte: una coordinación más estrecha del gasto fiscal, el crédito bancario, los mercados de capitales y los fondos de inversión estatales; la consolidación de fondos de orientación gubernamentales alineados más estrechamente con los objetivos nacionales; la canalización del crédito mediante facilidades de redescuento específicas y orientación regulatoria; y la eliminación de subsidios fiscales y tributarios derrochadores o redundantes, en particular a nivel local.Para los gobiernos municipales, este es un cambio significativo. Los paquetes de incentivos locales, los descuentos en terrenos y las subvenciones de contrapartida han sido un instrumento estándar de captación industrial urbana. Una asignación más centralizada de los recursos financieros reduce el margen para la competencia local discrecional, aun cuando aumenta la prima para las ciudades que pueden demostrar alineación con las prioridades nacionales, capacidad de investigación creíble e infraestructura confiable.

El lado de los costos del balanceEl informe es explícito sobre los riesgos. Ampliar la política industrial a un conjunto cada vez más amplio de sectores corre el riesgo de diluir su eficacia, mientras que una mayor influencia estatal sobre los mercados financieros podría reducir aún más la eficiencia de la asignación de recursos. Las señales de tensión ya son visibles en la disminución de la rentabilidad empresarial, el debilitamiento de la inversión privada y la desaceleración del crecimiento de la investigación y el desarrollo en sectores clave. Con el tiempo, sugiere el informe, estas dinámicas podrían pesar sobre la productividad y el potencial de crecimiento a largo plazo, incluso mientras generan beneficios industriales a corto plazo. Los esfuerzos por impulsar el consumo siguen siendo limitados, dejando en gran medida sin abordar las debilidades subyacentes de la demanda.

Una nueva fase de impacto global

El informe describe una aceleración de los efectos externos durante los últimos tres años. El apoyo sostenido de las políticas combinado con una débil demanda interna ha impulsado una rápida expansión del superávit comercial manufacturero de China, que se ha aproximadamente duplicado desde 2019 hasta situarse en alrededor de 2 billones de dólares, lo que refleja tanto el aumento de las exportaciones como el éxito de la sustitución de importaciones. Muchos observadores lo caracterizan como un segundo shock de China. Para las regiones industriales de otros lugares, la pregunta práctica no es si se produce el ajuste, sino con qué rapidez las economías locales pueden reposicionarse dentro de cadenas de suministro reconfiguradas.

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Impacto metropolitano

Economías urbanas. El relato del informe implica una divergencia cada vez mayor entre las áreas metropolitanas que albergan segmentos de mayor valor de las cadenas de suministro y aquellas que dependen de una producción comoditizada. Las regiones ancladas en equipos, software, materiales avanzados o desarrollo de fármacos están mejor posicionadas para absorber la demanda impulsada por las políticas que las regiones dependientes del volumen de ensamblaje.Infraestructura. La capacidad ampliada en manufactura de vanguardia, procesamiento de datos y sistemas energéticos futuros tiene implicaciones para las redes eléctricas, el suministro industrial de agua, los corredores logísticos y el rendimiento portuario. La modernización de la infraestructura se convierte en una condición previa para la participación en programas industriales nacionales, en lugar de una categoría de inversión separada.

Transporte y carga. La sustitución de importaciones y la expansión de las exportaciones cambian la composición de la carga que circula por las puertas de entrada metropolitanas. Los bienes de mayor valor y menor volumen imponen demandas distintas al ferrocarril, la carga aérea aeroportuaria y la gestión del transporte urbano de mercancías que los flujos de productos básicos a granel.

Vivienda y desarrollo comercial. La expansión industrial en corredores seleccionados afecta la demanda laboral local y, por lo tanto, los mercados residenciales, mientras que la consolidación de subsidios locales y el endurecimiento fiscal limitan los presupuestos de desarrollo que históricamente han financiado el sector inmobiliario comercial e industrial en ciudades más pequeñas.Adopción tecnológica. El énfasis del informe en la contratación pública y la demanda de empresas estatales sugiere que las entidades gubernamentales y de propiedad estatal seguirán siendo adoptantes tempranos decisivos de la inteligencia artificial, el software industrial y la automatización. Esa vía de adopción difiere de la difusión impulsada por el mercado y determina qué ecosistemas tecnológicos escalan.

Servicios públicos e inclusión. La provisión de competencias, la educación técnica y los servicios públicos digitales se vuelven centrales para determinar si la mejora industrial se traduce en amplias ganancias en el mercado laboral o en un conjunto más reducido de enclaves de alta cualificación.

Sostenibilidad. El apoyo continuado a industrias maduras bajo presión de precios, en lugar de la reducción de capacidad, tiene consecuencias directas para la demanda de energía y la intensidad de emisiones en las regiones industriales y, por lo tanto, para la credibilidad de los compromisos urbanos de carbono.Competitividad e inversión. Para las economías que compiten con las cadenas de suministro chinas, las conclusiones del informe enmarcan la política industrial como una cuestión de competitividad regional y no solo de postura comercial nacional. Las decisiones de inversión extranjera directa, las estrategias de diversificación de proveedores y los programas públicos de coinversión se inscriben en ese marco.

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Perspectivas estratégicas

La evidencia del informe apunta a varias prioridades para los responsables de la toma de decisiones de las ciudades y las regiones.- Planifique en función de la posición en la cadena, no de las etiquetas sectoriales. Las estrategias metropolitanas que especifican un rol dentro de una cadena de producción, desde materiales hasta equipos y servicios, son más duraderas que las estrategias basadas en el branding sectorial.

• Trate la infraestructura como política industrial. La capacidad de la red eléctrica, la conectividad digital, la logística y el agua industrial son las restricciones vinculantes para participar en programas de manufactura avanzada.
• Reequilibre los incentivos locales. A medida que los gobiernos nacionales centralizan la asignación financiera, la competitividad municipal depende más de la calidad institucional, la capacidad de investigación y la eficiencia en la concesión de permisos que de la profundidad de los subsidios.
• Invierta en la adopción, no solo en la invención. Los instrumentos por el lado de la demanda, incluidos la contratación pública y las normas, determinan la rapidez con que tecnologías como la inteligencia artificial urbana y los gemelos digitales pasan de ser proyectos piloto a un uso rutinario.
• Anticipe los costos de ajuste. Cuando la sustitución de importaciones reduce la participación de proveedores extranjeros, Donde la sustitución de importaciones reduce la cuota de proveedores extranjeros,

las regiones afectadas requieren estrategias de transición que abarquen cualificaciones, reutilización de suelo y apoyo empresarial.

• Construir opciones de diversificación. El informe señala que Pekín está desplegando herramientas para disuadir la diversificación extranjera. Para las regiones importadoras, el riesgo de concentración de proveedores es ahora una cuestión de resiliencia municipal tanto como empresarial.
• Alinear la estrategia climática y la industrial. La expansión de capacidad en sectores intensivos en energía complica las trayectorias de emisiones urbanas; integrar la planificación industrial y climática reduce el riesgo de señales políticas contradictorias.
• Fortalecer la cooperación regional. Las regiones metropolitanas que coordinan a través de límites municipales en materia de cualificaciones, suelo e infraestructura están mejor posicionadas para albergar cadenas de suministro integradas que las fragmentadas.---

Perspectivas futuras

Las proyecciones del informe, y la dinámica que documenta, sugieren varias líneas de desarrollo durante los próximos cinco a quince años.

Inteligencia artificial y tecnología de frontera. La disposición de Beijing a financiar la comercialización de tecnologías de vanguardia mediante compras públicas y la adopción por parte de empresas estatales es un cambio estructural. Durante la próxima década, es probable que la cuestión competitiva para otras regiones metropolitanas pase de la capacidad de investigación a la velocidad de implementación en servicios públicos, sistemas de movilidad, automatización industrial y operaciones urbanas.

Reconfiguración de la cadena de suministro. Se espera que la sustitución de importaciones y la expansión de exportaciones continúen. Sigue siendo incierto si los esfuerzos de diversificación de las economías importadoras producirán un cambio significativo en la concentración de proveedores en un horizonte de diez años, y es probable que varíe según el sector.Geografía industrial dentro de China. La consolidación continua de los fondos de orientación y un control más estricto sobre los subsidios fiscales locales podrían reducir el número de ciudades capaces de sostener programas de incentivos a gran escala, concentrando la capacidad avanzada en menos regiones metropolitanas, pero mejor conectadas.

Vivienda y finanzas municipales. La débil demanda interna y las limitadas finanzas locales restringen el espacio fiscal disponible para compensar el ajuste industrial, lo que tiene implicaciones para el mantenimiento de la infraestructura, la calidad de los servicios públicos y la capacidad de renovación urbana.

Transición energética. El informe vincula los sistemas energéticos de vanguardia con la estrategia industrial. Es probable que la inversión en generación, almacenamiento y capacidad de red se trate como infraestructura industrial, con implicaciones para cómo se financian las transiciones energéticas metropolitanas.Innovación en la gobernanza. La coordinación centralizada del crédito, los fondos de inversión y las subvenciones representa una ruptura con décadas de liberalización. Su efecto a largo plazo sobre la productividad y sobre la calidad de las decisiones de inversión urbana será un tema central en las evaluaciones durante la próxima década.

Competitividad metropolitana. Para las ciudades fuera de China, el panorama práctico es de presión competitiva sostenida en la manufactura transable, una creciente valoración de la resiliencia de las cadenas de suministro y una atención política cada vez mayor a la base industrial de las regiones metropolitanas en lugar de solo a los servicios.

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ConclusiónLa evaluación de Rhodium Group describe una campaña industrial dirigida por el Estado que ha alcanzado muchos de sus objetivos centrales, aunque se ha quedado corta en algunos de los sectores más exigentes desde el punto de vista tecnológico. Su próxima fase es más amplia, mejor coordinada y más sólidamente financiada que la anterior, y se está llevando a cabo en condiciones de crecimiento más lento y finanzas públicas restringidas.

Para los líderes metropolitanos, las implicaciones son concretas. La política industrial ahora determina dónde recala la inversión, qué infraestructura se ve tensionada, cómo se ven restringidos los presupuestos municipales y cómo compiten las regiones. Las ciudades que comprendan su posición dentro de cadenas de suministro cambiantes y que alineen en consecuencia la infraestructura, las capacidades y el uso del suelo estarán mejor situadas para convertir la estrategia nacional en un desarrollo económico local duradero. La ventana para ese ajuste no es indefinida.1. La política industrial de China ha pasado de una intervención sectorial específica a un programa de alcance económico que abarca insumos iniciales, equipos industriales, aplicaciones finales, servicios y tecnologías de frontera.

• El informe lo caracteriza como una "política industrial de todo", respaldada por la contratación pública y la demanda de las empresas estatales para la comercialización de nuevas tecnologías.
• El superávit comercial manufacturero se ha duplicado aproximadamente desde 2019 hasta alrededor de 2 billones de dólares, lo que refleja tanto el crecimiento de las exportaciones como una sustitución de importaciones exitosa.
• La expansión está ocurriendo bajo restricciones fiscales: el crecimiento se está desacelerando, la demanda interna es débil y la asignación de recursos financieros se está recentralizando y consolidando.
• Persisten brechas en semiconductores de gama alta, aeroespacial avanzado y biomedicina, según una evaluación anterior de Rhodium sobre Made in China 2025.
• Las industrias maduras que enfrentan sobrecapacidad siguen recibiendo apoyo y presión de modernización en lugar de reducción de capacidad,con consecuencias para la demanda energética y las emisiones.
• La dimensión urbana es decisiva: la posición en el clúster, la capacidad de infraestructura, la provisión de cualificaciones y la salud fiscal municipal determinan cómo se traduce la estrategia nacional en resultados locales.
• Para las regiones metropolitanas competidoras, la concentración de la cadena de suministro es ahora una cuestión de resiliencia que corresponde a la planificación urbana y regional, no solo a la política comercial.---

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Fuentes

• Rhodium Group, La política industrial de próxima generación de China (encargado por la Cámara de Comercio de EE. UU.): https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy
• Cámara de Comercio de EE. UU. y Rhodium Group, ¿Fue un éxito Made in China 2025? (mayo de 2025): https://www.uschamber.com/international/report-was-made-in-china-2025-successful
• MERICS, mapa de calor de Made in China 2025 (2016), evaluaciones de la Cámara de Comercio de la Unión Europea en China (2017) y de la Cámara de Comercio de EE. UU. (2017), tal como se citan y analizan en el informe de Rhodium Group mencionado anteriormente.