Comment la politique industrielle de nouvelle génération de la Chine remodèle les économies urbaines

La stratégie de Pékin s'est élargie d'un ensemble défini de secteurs stratégiques vers un programme à l'échelle de l'économie. Ses conséquences sont autant urbaines et régionales qu'industrielles.

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Résumé

Une évaluation du Rhodium Group commandée par la Chambre de commerce des États-Unis, La politique industrielle de nouvelle génération de la Chine, conclut que la stratégie industrielle chinoise entre dans une nouvelle phase plutôt que de reculer sous la pression intérieure et internationale. Le rapport identifie deux mutations déterminantes.- Portée. La politique industrielle devient systémique et omniprésente, s'étendant à tous les niveaux de la production : intrants en amont et équipements industriels, applications et services en aval, et technologies de pointe. Le rapport caractérise cette évolution comme un passage d'une intervention sectorielle ciblée à une « politique industrielle qui touche à tout ».

• Portée mondiale. La dynamique des politiques intérieures accélère la domination commerciale de la Chine, approfondit la dépendance étrangère aux chaînes d'approvisionnement chinoises et soutient l'expansion rapide des entreprises chinoises sur les marchés étrangers. Pékin déploie également des instruments de politique destinés à consolider sa position dans les chaînes de valeur mondiales et à contrer les efforts de diversification étrangers.
• Contraintes. Cette expansion se produit dans un environnement macroéconomique plus difficile, marqué par un ralentissement de la croissance, une faible demande intérieure, une pression budgétaire croissante et une baisse de l'efficacité de l'allocation du capital. Plutôt que de réduire la voilure, les autorités ont recentralisé le contrôle des dépenses budgétaires, des prêts bancaires,les marchés de capitaux et les fonds d’investissement d’État.
• Des résultats inégaux. Une évaluation antérieure du plan Made in China 2025 réalisée par Rhodium a constaté des progrès substantiels dans la réduction des dépendances aux importations, le remplacement des entreprises étrangères sur le marché intérieur et la constitution de positions compétitives dans les véhicules à énergies nouvelles et les équipements d’information et de communication, tandis que d’importantes lacunes subsistent dans les semi-conducteurs haut de gamme, l’aérospatiale avancée et la biomédecine.
• Lecture urbaine. La combinaison de politiques décrite dans le rapport est, en pratique, une combinaison de politiques métropolitaines. Elle détermine quelles villes captent la valeur dans les chaînes d’approvisionnement modernisées, comment les gouvernements locaux financent l’investissement, où des capacités énergétiques et logistiques sont nécessaires, et comment les régions rivalisent pour attirer les talents, les capitaux et les locataires industriels.---

Introduction

La politique industrielle est généralement analysée comme une politique commerciale, une politique technologique ou une politique de sécurité nationale. Elle est aussi, et de plus en plus, une politique urbaine. La localisation de la production, la densité des réseaux de fournisseurs, la disponibilité des institutions de recherche et la capacité budgétaire des administrations municipales déterminent si une stratégie industrielle nationale se traduit par une diversification économique locale ou par des capacités inutilisées.

Le rapport du Rhodium Group, publié avec une préface de la Chambre de commerce des États-Unis, fournit un compte rendu détaillé de l'évolution de l'approche de Pékin depuis le document de planification de 2015 qui a inspiré Made in China 2025. Ses conclusions ont de l'importance au-delà des conseils d'administration. Elles décrivent un ensemble d'interventions qui façonneront l'utilisation des sols industriels, les débits portuaires et ferroviaires, la demande d'électricité, les programmes de compétences et les bilans municipaux pendant au moins la prochaine décennie.

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Contexte urbainLes campagnes industrielles de la Chine ont toujours eu une signature spatiale. Made in China 2025, tel que traduit et diffusé par la Chambre de commerce des États-Unis fin 2015, a fixé des objectifs de localisation qui correspondaient aux grappes manufacturières côtières existantes. Les évaluations ultérieures de MERICS en 2016, de la Chambre de commerce de l’Union européenne en Chine en 2017 et de la Chambre de commerce des États-Unis en 2017 ont systématiquement averti que les capacités soutenues par l’État dans la fabrication avancée remodelleraient les conditions de concurrence pour les économies industrielles, notamment l’Allemagne, le Japon et la Corée du Sud. La carte thermique de MERICS de cette période est devenue une illustration largement citée du degré de concentration de cette exposition.La phase actuelle intensifie la logique spatiale. Là où la politique antérieure se concentrait sur une liste définie d’industries stratégiques émergentes, le rapport décrit une intervention qui touche désormais simultanément des secteurs matures, des nœuds fondamentaux des chaînes d’approvisionnement et des technologies de pointe. Dans les segments amont tels que les minéraux critiques, les plaquettes et les aimants, la Chine occupe déjà des positions dominantes, et les décideurs politiques cherchent à étendre cette position à un éventail plus large de produits industriels. Dans les industries matures confrontées à une surcapacité et à de fortes pressions sur les prix, le rapport constate un soutien continu et une pression sur les entreprises pour qu’elles modernisent leur technologie de production afin de gagner des parts de marché et de réduire les coûts, plutôt que de réduire les capacités.La conséquence géographique est que la captation de valeur dépend de plus en plus de l’endroit où se situe une région métropolitaine au sein d’une chaîne de production, et non simplement de la quantité qu’elle produit. Les nœuds amont, la fabrication d’équipements, les logiciels applicatifs, le traitement des données et le développement de médicaments occupent des positions très différentes en termes de marges, de demande de compétences et de besoins en infrastructures. Les villes positionnées dans les segments à plus forte valeur de la chaîne sont susceptibles de bénéficier de vents favorables des politiques publiques ; celles concentrées dans l’assemblage banalisé font face à une compression continue de leurs marges.

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Analyse principale

Du ciblage sectoriel à l’intervention à l’échelle du systèmeLa conclusion centrale du rapport est l'ampleur quantitative : la politique industrielle touche désormais presque tous les grands secteurs de l'économie et les chaînes d'approvisionnement qui les sous-tendent. Cela marque une rupture avec les listes sectorielles distinctes qui caractérisaient la décennie précédente. Les services, relativement négligés lors des cycles précédents, reçoivent davantage d'attention, avec des gains visibles dans les logiciels, le traitement de données et le développement de médicaments. Les domaines de pointe tels que l'intelligence artificielle, les technologies quantiques et les systèmes énergétiques du futur ne sont pas seulement traités comme des priorités de recherche et de développement, mais aussi comme des objectifs de commercialisation, soutenus par les marchés publics et les entreprises publiques qui génèrent une demande précoce à grande échelle.Cette composante de création de la demande est le changement le plus lourd de conséquences pour les économies urbaines. Lorsque les acheteurs publics et les entreprises d'État deviennent les premiers clients de nouveaux produits, la géographie de l'adoption précoce est déterminée administrativement autant que commercialement. Les villes où la demande du secteur public est concentrée deviennent de facto des marchés tests, ce qui influence à son tour la localisation des fournisseurs, des ingénieurs et des services de soutien.

Affiner le playbook sous des conditions fiscales plus strictesL’expansion se déroule sous contrainte. Le rapport fait état d’un ralentissement de la croissance, d’une faible demande intérieure, d’une pression budgétaire croissante et d’une efficacité décroissante de l’allocation du capital. La réponse a pris la forme d’une consolidation plutôt que d’un repli : une coordination plus étroite des dépenses budgétaires, des prêts bancaires, des marchés de capitaux et des fonds d’investissement publics ; le regroupement des fonds d’orientation gouvernementaux, davantage alignés sur les objectifs nationaux ; des prêts orientés par des mécanismes ciblés de refinancement et des orientations réglementaires ; et l’élimination des subventions fiscales et budgétaires inutiles ou redondantes, en particulier au niveau local.Pour les gouvernements municipaux, il s’agit d’un changement important. Les programmes d’incitations locales, les remises sur le foncier et les subventions de contrepartie ont été un instrument classique de l’attraction industrielle urbaine. Une allocation plus centralisée des ressources financières réduit la marge de manœuvre pour une concurrence locale discrétionnaire, alors même qu’elle accroît la prime accordée aux villes capables de démontrer leur alignement sur les priorités nationales, une capacité de recherche crédible et des infrastructures fiables.

Le volet des coûtsLe rapport est explicite quant aux risques. L’élargissement de la politique industrielle à un ensemble toujours plus large de secteurs risque de diluer son efficacité, tandis qu’une influence accrue de l’État sur les marchés financiers pourrait réduire encore l’efficacité de l’allocation des ressources. Des signes de tension sont déjà visibles dans la baisse de la rentabilité des entreprises, l’affaiblissement de l’investissement privé et le ralentissement de la croissance de la recherche et du développement dans des secteurs clés. Au fil du temps, suggère le rapport, ces dynamiques pourraient peser sur la productivité et le potentiel de croissance à long terme, alors même qu’elles produisent des gains industriels à court terme. Les efforts visant à stimuler la consommation restent limités, laissant en grande partie sans réponse les faiblesses sous-jacentes de la demande.

Une nouvelle phase d’impact mondialLe rapport décrit une accélération des effets externes au cours des trois dernières années. Un soutien politique continu, combiné à une faible demande intérieure, a entraîné une expansion rapide de l'excédent commercial manufacturier de la Chine, qui a environ doublé depuis 2019 pour atteindre près de 2 000 milliards de dollars, reflétant à la fois la hausse des exportations et la réussite de la substitution des importations. De nombreux observateurs qualifient cela de deuxième choc chinois. Pour les régions industrielles ailleurs dans le monde, la question pratique n'est pas de savoir si un ajustement se produit, mais avec quelle rapidité les économies locales peuvent se repositionner au sein de chaînes d'approvisionnement reconfigurées.

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Impact métropolitain

Économies urbaines. Le compte rendu du rapport implique une divergence croissante entre les zones métropolitaines qui hébergent des segments de chaîne d'approvisionnement à plus forte valeur ajoutée et celles qui dépendent d'une production banalisée. Les régions ancrées dans l'équipement, les logiciels, les matériaux avancés ou le développement de médicaments sont mieux placées pour absorber une demande induite par les politiques que les régions dépendantes des volumes d'assemblage.Infrastructures. L’accroissement des capacités dans la fabrication de pointe, le traitement des données et les systèmes énergétiques du futur a des répercussions sur les réseaux électriques, l’approvisionnement en eau industrielle, les corridors logistiques et le débit portuaire. La modernisation des infrastructures devient une condition préalable à la participation aux programmes industriels nationaux plutôt qu’une catégorie d’investissement à part entière.

Transport et fret. La substitution des importations et l’expansion des exportations modifient la composition du fret transitant par les portes d’entrée métropolitaines. Les marchandises à plus forte valeur et à plus faible volume imposent des exigences différentes au transport ferroviaire, au fret aéroportuaire et à la gestion du fret urbain que ne le font les flux de marchandises en vrac.

Logement et développement commercial. L’expansion industrielle dans certains corridors influe sur la demande de main-d’œuvre locale et, par conséquent, sur les marchés résidentiels, tandis que la consolidation des subventions locales et le resserrement budgétaire limitent les budgets de développement qui ont historiquement financé l’immobilier commercial et industriel dans les villes plus petites.Adoption technologique. L'accent mis par le rapport sur les marchés publics et la demande des entreprises publiques suggère que les pouvoirs publics et les entités détenues par l'État resteront des adoptants précoces décisifs de l'intelligence artificielle, des logiciels industriels et de l'automatisation. Cette voie d'adoption diffère d'une diffusion portée par le marché et détermine quels écosystèmes technologiques passent à l'échelle.

Services publics et inclusion. L'offre de compétences, l'enseignement technique et les services publics numériques deviennent déterminants pour savoir si la modernisation industrielle se traduit par de larges gains sur le marché du travail ou par un ensemble plus restreint d'enclaves hautement qualifiées.

Durabilité. Le maintien du soutien aux industries matures soumises à des pressions sur les prix, plutôt que la réduction des capacités, a des conséquences directes sur la demande d'énergie et l'intensité des émissions dans les régions industrielles, et donc sur la crédibilité des engagements urbains en matière de carbone.Compétitivité et investissement. Pour les économies qui rivalisent avec les chaînes d'approvisionnement chinoises, les conclusions du rapport présentent la politique industrielle comme une question de compétitivité régionale plutôt que seulement de posture commerciale nationale. Les décisions d'investissement direct étranger, les stratégies de diversification des fournisseurs et les programmes publics de co-investissement s'inscrivent tous dans ce cadre.

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Perspectives stratégiques

Les données du rapport mettent en évidence plusieurs priorités pour les décideurs des villes et des régions.- Planifiez en fonction de la position dans la chaîne, et non des étiquettes sectorielles. Les stratégies métropolitaines qui précisent un rôle au sein d’une chaîne de production, des matériaux à l’équipement en passant par les services, sont plus durables que les stratégies fondées sur l’image de marque sectorielle.

• Traitez les infrastructures comme une politique industrielle. La capacité du réseau, la connectivité numérique, la logistique et l’eau industrielle sont les contraintes déterminantes à la participation aux programmes de fabrication avancée.
• Rééquilibrez les incitations locales. À mesure que les gouvernements nationaux centralisent l’allocation financière, la compétitivité municipale dépend davantage de la qualité des institutions, de la capacité de recherche et de l’efficacité des autorisations que de l’ampleur des subventions.
• Investissez dans l’adoption, pas seulement dans l’invention. Les instruments axés sur la demande, notamment les marchés publics et les normes, déterminent la rapidité avec laquelle des technologies telles que l’intelligence artificielle urbaine et les jumeaux numériques passent de l’essai à l’usage courant.
• Anticipez les coûts d’ajustement. Lorsque la substitution des importations réduit la part des fournisseurs étrangers,les régions touchées ont besoin de stratégies de transition couvrant les compétences, la réutilisation des terrains et le soutien aux entreprises.
• Élaborer des options de diversification. Le rapport note que Pékin déploie des outils pour dissuader la diversification étrangère. Pour les régions importatrices, le risque de concentration des fournisseurs est désormais un enjeu de résilience municipal autant qu'un enjeu d'entreprise.
• Aligner les stratégies climatique et industrielle. L'expansion des capacités dans les secteurs à forte intensité énergétique complique les trajectoires d'émissions urbaines ; intégrer la planification industrielle et climatique réduit le risque de signaux politiques contradictoires.
• Renforcer la coopération régionale. Les régions métropolitaines qui se coordonnent au-delà des limites municipales sur les compétences, les terrains et les infrastructures sont mieux placées pour accueillir des chaînes d'approvisionnement intégrées que les régions fragmentées.---

Perspectives d’avenir

Les projections du rapport, ainsi que les dynamiques qu’il documente, suggèrent plusieurs axes de développement au cours des cinq à quinze prochaines années.

Intelligence artificielle et technologies de pointe. La volonté de Pékin de financer la commercialisation de technologies de pointe par le biais des marchés publics et de l’adoption par les entreprises d’État constitue un changement structurel. Au cours de la prochaine décennie, la question concurrentielle pour les autres régions métropolitaines devrait passer de la capacité de recherche à la vitesse de déploiement dans les services publics, les systèmes de mobilité, l’automatisation industrielle et les opérations urbaines.

Reconfiguration des chaînes d’approvisionnement. La substitution des importations et l’expansion des exportations devraient se poursuivre. L’incertitude demeure quant à savoir si les efforts de diversification des économies importatrices produiront un changement notable de la concentration des fournisseurs à un horizon de dix ans ; cela devrait varier selon les secteurs.Géographie industrielle en Chine. La poursuite de la consolidation des fonds d’orientation et un contrôle plus strict des subventions budgétaires locales pourraient réduire le nombre de villes capables de soutenir des programmes d’incitation à grande échelle, concentrant les capacités avancées dans un nombre réduit de régions métropolitaines mieux connectées.

Logement et finances municipales. La faiblesse de la demande intérieure et les contraintes pesant sur les finances locales limitent la marge de manœuvre budgétaire disponible pour compenser l’ajustement industriel, ce qui a des implications pour l’entretien des infrastructures, la qualité des services publics et la capacité de renouvellement urbain.

Transition énergétique. Le rapport établit un lien entre les systèmes énergétiques de pointe et la stratégie industrielle. Les investissements dans la production, le stockage et la capacité du réseau seront probablement traités comme des infrastructures industrielles, avec des implications pour le financement des transitions énergétiques métropolitaines.Innovation en matière de gouvernance. La coordination centralisée du crédit, des fonds d’investissement et des subventions constitue une rupture avec des décennies de libéralisation. Son effet à long terme sur la productivité et sur la qualité des décisions d’investissement urbain sera un thème central des évaluations au cours de la prochaine décennie.

Compétitivité métropolitaine. Pour les villes situées hors de Chine, les perspectives concrètes sont celles d’une pression concurrentielle soutenue dans la fabrication de biens échangeables, d’une importance croissante accordée à la résilience des chaînes d’approvisionnement et d’une attention politique grandissante portée à la base industrielle des régions métropolitaines plutôt qu’aux seuls services.

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ConclusionL’évaluation du Rhodium Group décrit une campagne industrielle pilotée par l’État qui a atteint nombre de ses objectifs centraux tout en restant en deçà dans certains des secteurs les plus exigeants sur le plan technologique. Sa prochaine phase est plus large, mieux coordonnée et plus solidement financée que la précédente, et elle est menée dans des conditions de croissance plus lente et de finances publiques contraintes.

Pour les responsables métropolitains, les implications sont concrètes. La politique industrielle détermine désormais où les investissements atterrissent, quelles infrastructures sont mises sous tension, comment les budgets municipaux sont contraints et comment les régions rivalisent. Les villes qui comprennent leur position au sein de chaînes d’approvisionnement en mutation et qui alignent en conséquence leurs infrastructures, leurs compétences et l’utilisation de leurs sols seront mieux placées pour convertir une stratégie nationale en un développement économique local durable. La fenêtre pour cet ajustement n’est pas illimitée.1. La politique industrielle de la Chine est passée d’une intervention sectorielle ciblée à un programme couvrant l’ensemble de l’économie, incluant les intrants en amont, les équipements industriels, les applications en aval, les services et les technologies de pointe.

• Le rapport la qualifie de « politique industrielle de tout », soutenue par les marchés publics et la demande des entreprises d’État pour la commercialisation des nouvelles technologies.
• L’excédent commercial manufacturier a environ doublé depuis 2019 pour atteindre près de 2 000 milliards de dollars, reflétant à la fois la croissance des exportations et la réussite de la substitution aux importations.
• Cette expansion se produit sous contrainte budgétaire : la croissance ralentit, la demande intérieure est faible, et l’allocation des ressources financières est recentralisée et consolidée.
• Des lacunes persistent dans les semi-conducteurs haut de gamme, l’aérospatiale avancée et la biomédecine, selon une évaluation antérieure de Rhodium consacrée à Made in China 2025.
• Les industries matures confrontées à des surcapacités continuent de recevoir un soutien et des pressions à la modernisation plutôt qu’une réduction des capacités,avec des conséquences pour la demande d'énergie et les émissions.
• La dimension urbaine est décisive : la position des clusters, la capacité des infrastructures, l'offre de compétences et la santé budgétaire municipale déterminent comment la stratégie nationale se traduit par des résultats locaux.
• Pour les régions métropolitaines concurrentes, la concentration des chaînes d'approvisionnement est désormais une question de résilience qui relève de la planification urbaine et régionale, et non seulement de la politique commerciale.---

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Sources- Rhodium Group, Politique industrielle de nouvelle génération de la Chine (commandé par la Chambre de commerce des États-Unis) : https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy

• Chambre de commerce des États-Unis et Rhodium Group, Made in China 2025 a-t-il été un succès ? (mai 2025) : https://www.uschamber.com/international/report-was-made-in-china-2025-successful
• MERICS, carte thermique de Made in China 2025 (2016), évaluations de la Chambre de commerce de l'Union européenne en Chine (2017) et de la Chambre de commerce des États-Unis (2017), telles que citées et analysées dans le rapport du Rhodium Group mentionné ci-dessus.